一、走逃企业及失控发票的认定

（一）走逃（失联）企业的认定

《关于走逃(失联)企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》(国家税务总局公告2016 年第76 号，以下简称“76 号公告”)，对如何认定走逃(失联)企业，以及被走逃(失联)企业开具的增值税专用发票的具体处理作出了规定。

76 号公告第一条第一款给出了走逃(失联)主体的概念，即走逃(失联)企业是指不履行税收义务并脱离税务机关监管的企业。6 号公告第一条第二款规定，“根据税务登记管理有关规定，税务机关通过实地调查、电话查询、涉税事项办理核查以及其他征管手段，仍对企业和企业相关人员查无下落的，或虽然可以联系到企业代理记账、报税人员等，但其并不知情也不能联系到企业实际控制人的，可以判定该企业为走逃(失联)企业。

（二）失控发票的概念及范围

《国家税务总局关于金税工程增值税征管信息系统发现的涉嫌违规增值税专用发票处理问题的通知》（国税函［2006］969号）第一条规定，“防伪税控认证系统发现涉嫌违规发票分“无法认证”、“认证不符”、“密文有误”、“重复认证”、“认证时失控”、“认证后失控”和“纳税人识别号认证不符（发票所列购买方纳税人识别号与申报认证企业的纳税人识别号不符）”等类型。”

以上条款规定了防伪税控认证系统发现涉嫌违规发票的类型。对于何为失控发票，现行法律、法规以及国家税务总局相关文件并没有给出一个明确的解释。《国家税务总局关于建立增值税失控发票快速反应机制的通知》（国税发[2004]123号）第一条基本内容中规定，总局决定在现有金税工程有关系统的基础上建立增值税失控发票快速反应机制，具体实现方法是：在防伪税控系统网络版中增加双向比对功能，即：通过认证环节将要认证的抵扣联数据与失控发票数据进行自动比对，发现属于失控发票的抵扣联（该类发票称为“认证时失控发票”）；通过每天新增的失控发票数据与前期已认证相符的抵扣联数据自动比对，发现属于失控发票的抵扣联（该类发票称为“认证后失控发票”）。通过对该条款的分析失控发票主要分为两类：（1）认证时失控发票；（2）认证后失控发票。

综上所述，虽然相关法律、法规没有对“失控发票”做出明确的认定，但是从上述条款可以看出，“失控发票”明显包含在国税函［2006］969号文涉嫌违规发票范围之内。

结合以上条款以及对失控发票的相关认识，“失控发票”可以认定为，防伪税控企业因金税卡被盗而丢失其中未开具的发票，或丢失空白专用发票，以及被列为非正常户（含走逃户）的防伪税控企业未向税务机关申报或未按规定缴纳税款的发票。产生失控发票的主要原因包括以下几个方面：

1、纳税人逾期未抄报开票数据；

2、纳税人丢失增值税专用发票，导致抄报信息不包含丢失发票的号段；

3、纳税人丢失防伪税控抄报税介质，如税控卡、税控盘，导致无法抄报；

4、纳税人走逃而不抄报开票信息。

从上文可以看出，走逃（失联）仅仅只是导致发票失控的主要原因之一，因此，在税务实践中，不应将“失控发票”与失控企业开具的发票相等同。

二、走逃（失联）企业“异常凭证”不等同于“失控发票”

根据76号公告第二条第一款规定，走逃（失联）企业存续经营期间发生下列情形之一的，所对应属期开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税凭证（以下简称“异常凭证”）范围。（1）商贸企业购进、销售货物名称严重背离的；（2）生产企业无实际生产加工能力且无委托加工；（3）生产能耗与销售情况严重不符；（4）购进货物并不能直接生产其销售的货物且无委托加工的；（5）直接走逃失踪不纳税申报；（6）生产企业或商贸企业虽然申报但通过填列增值税纳税申报表相关栏次，规避税务机关审核比对，进行虚假申报的。

本文所指的“失控发票”与76号公告中的“异常凭证”不属于同一概念，异常凭证的范围较广，其包含着失控发票，具体而言，走逃（失联）企业失控发票仅指上述条款中的第五项。对于走逃（失联）企业的失控发票，如无特殊规定，可以按照异常发票的相关规定处理。

三、“失控发票”可否直接抵扣进项税额

税务实践中，各地税务机关执法尺度可能存在一定差别，但对于“失控发票”的处理则是态度一致。税务机关通常认为企业接受的增值税专用发票只要被认定为失控，就不允许抵扣进项税额，已经抵扣的，要求企业作进项税额转出。

（1）《国家税务总局关于建立增值税失控发票快速反应机制的通知》（国税发[2004]123号）第四条规定，“认证系统发现的认证时失控发票和认证后失控发票，经检查确属失控发票的，不得作为增值税扣税凭证。”

该条款明确失控发票只有在经检查确属失控发票时才不做增值税扣税凭证。检查主要是为了确认企业之间的经济交易行为有没有真实发生，具不具备经济实质等因素。

（2）《国家税务总局关于金税工程增值税征管信息系统发现的涉嫌违规增值税专用发票处理问题的通知》(国税函〔2006〕969号)第二条第二款规定，“凡属于涉嫌违规的发票，暂不得作为增值税进项税额的抵扣凭证，由管理部门按照审核检查的有关规定进行核查，并按有关规定进行处理。经税务机关检查确认属于税务机关责任以及技术性错误造成的，允许作为增值税进项税额的抵扣凭证；不属于税务机关责任以及技术性错误造成的，不得作为增值税进项税额的抵扣凭证。属于税务机关责任的，由税务机关误操作的相关部门核实后，区县级税务机关出具书面证明；属于技术性错误的，由税务机关技术主管部门核实后，区县级税务机关出具书面证明。”

综合全文及该条款可以得出，失控发票暂不得作为增值税进项税额抵扣凭证，需要进行核查，分析是否属于税务机关责任以及技术性错误所致，再判断是否可以作为增值税进项税额抵扣凭证。

（3）《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》（国家税务总局公告2016年第76号）第二条第二款规定，“增值税一般纳税人取得异常凭证，尚未申报抵扣或申报出口退税的，暂不允许抵扣或办理退税；已经申报抵扣的，一律先作进项税额转出；已经办理出口退税的，税务机关可按照异常凭证所涉及的退税额对该企业其他已审核通过的应退税款暂缓办理出口退税，无其他应退税款或应退税款小于涉及退税额的，可由出口企业提供差额部分的担保。经核实，符合现行增值税进项税额抵扣或出口退税相关规定的，企业可继续申报抵扣，或解除担保并继续办理出口退税。”

失控发票属于异常凭证的一种，走逃（失联）企业开具增值税专用发票可以按照该条款进行处理。

（4）《国家税务总局关于失控增值税专用发票处理的批复》（国税函〔2008〕607号）中规定，在税务机关按非正常户登记失控增值税专用发票（以下简称失控发票）后，增值税一般纳税人又向税务机关申请防伪税控报税的，其主管税务机关可以通过防伪税控报税子系统的逾期报税功能受理报税。

购买方主管税务机关对认证发现的失控发票，应按照规定移交稽查部门组织协查。属于销售方已申报并缴纳税款的，可由销售方主管税务机关出具书面证明，并通过协查系统回复购买方主管税务机关，该失控发票可作为购买方抵扣增值税进项税额的凭证。

综合以上条款可知，被认定为失控的发票，受票方主管税务机关需要对受票方企业进行检查或者组织协查等手段对失控发票做出进一步的认定，同时开票方的主管税务机关也要确认将发票认定为失控发票是否合理。受票方主管税务机关不能对开票方主管税务机关的结论不加以判断就直接作为税务执法依据，对纳税人的合法权益造成侵害。

小结

所谓“失控发票”，顾名思义是指失去控制的发票。企业在接受失控发票后常常会面临不得抵扣增值税进项税额的情形，更有甚者，还可能会被税务机关认定为“虚开”，被税务机关要求补缴税款及滞纳金，以及面临一定比例的罚款。对于“失控发票”，企业可以采取以下措施加以防范：（1）慎重与异地新客户开展业务，对交易方身份进行核实；（2）慎重对待低价产品；（3）慎重核对发票的真伪；（4）慎重约定付款的方式和时间。

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